■中国电力建设集团有限公司副总经理 姚强
中国电力建设集团有限公司（简称“中国电建”）是集规划设计、工程施工、设备制造、项目运营为一体的综合性建设集团。中国电建主营业务为：电力投资建设与经营，房地产、水处理、铁路、公路、港口、机场、市政等基础设施工程及工程勘测、设计、服务与专用设备制造与租赁等。业务范围遍及全球超过100个国家和地区，是我国唯一可在水利水电、火电、新能源、电网以及基础设施等领域提供规划、勘测、设计、施工、运营一体化服务的具有国内行业龙头地位和较强国际竞争力的特大型综合建设集团。
国际工程承包市场现状
随着国际工程承包市场的高速发展，原有的现汇类项目和中国资金推动项目的拓展均遭遇了发展的瓶颈阶段。自2008年以来，中资企业对外工程承包新签合同额增速呈明显放缓趋势，传统的商业模式已经无法支撑中国国际工程承包行业的高速发展。为了保持国际工程承包市场良好的发展势头，近年以PPP、IPP等投资合作为基础的项目逐年增多，对外直接投资保持较快的增速。未来拟推动的大型基础设施建设项目要求以PPP等投资合作模式建设的比例超过50%，代表了行业发展的趋势。
PPP的基本概念
PPP（Public-PrivatePartnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
PPP是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是在1985-1990年备受关注的BOT模式。较早的、比较正式的PPP模式出现在1992年英国保守党政府提出的“私人融资计划”（Private Finance Initiative，PFI）中。当时，PFI模式大多用于运输部门的建设（在英国曾高达85%）。现在，PPP被广泛运用于各种基础设施项目的融资。
确切地说，PPP不是一种固定的模式，而是一系列可能的选择，如服务或者管理合同、计划－建设，计划－建设－运营等等。这些不同的形式具有一些共同之处：（1）希望转移更多的风险到私人部门；（2）提高工程项目的资本利用效率；（3）提高对社会使用者的服务效率和水平。
PPP模式的结构特点
PPP模式的组织形式非常灵活，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能弥合合作各方的分歧，在求同存异的前提下，完成项目目标。
PPP模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容的不同，PPP的实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。
PPP模式不同于传统的工程承包。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任和控制权的转移。PPP也不同于完全的私有化，在私有化的情况下，除去一些必要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该是最小化的。而在大多数的PPP项目中，政府一般都扮演着重要的角色。
在过去的20年里，所有国家都面临着对公共服务需求的增长和巨大的财政压力。虽然政府财政资金的缺乏是PPP模式出现的主要原因，但是PPP不仅意味着从私人部门融资。PPP最主要的目的是为纳税人实现“货币的价值”（Value For Money），或者说提高资金的使用效率。PPP能够通过许多途径来使纳税人的“货币”更有价值：
1.私人部门在设计、建设、运营和维护一个项目时通常更有效率，能够按时按质完成，并且更容易创新；
2.伙伴关系能够使私人部门和公共部门各司所长；
3.私人部门合作者通常会关联到经济中的相关项目，从而实现规模经济效应；
4.能够使项目准确地为公众提供其真正所需要的服务；
5.由于投入了资金，私人参与者保证项目在经济上的有效性，而政府则为保证公众利益而服务。
风险分担是PPP的一个突出特点。经验表明，合适的风险分摊对于一个项目的成功至关重要。PPP关于风险分担的理念是不断变化的。在英国早期的PFI阶段，强调的是将风险全部转移到私人部门。但是通过一段时间的实践，人们发现让各方面承担其所能承担的最优风险将会更有利于项目的发展。PPP的风险分担理念解决了传统公共部门建设不能处理好项目风险的问题。
简而言之，PPP模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。同时，项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分散了政府的投资风险。适当有组织的PPP还能够使政府得到更好的财政控制。利用私营合作者所拥有的专门技能，通过PPP项目，公众可以得到规划得更好的公共基础设施。另外，从宏观的角度看，PPP通过让私人部门在传统的政府领域发挥比原来更为重要的角色，刺激了经济活动。PPP也使得在一个市场中获得的经验和技巧能够为其他市场所共享，提高了市场的运作效率，为经济的长期发展提供了动力。
PPP模式将逐渐成为国际工程承包的主要商业模式
外国企业、私人资本参与基础设施建设和特许经营，相对政府主导的模式来说其运作效率高，利于本国政府减少负债的同时，更能确保项目的良性运行。PPP模式在发达国家已非常成熟，在拉美部分国家也被广泛采用。
中国政府倾向于引导有实力的中国企业从传统的国际工程承包向特许经营转变。为推动“一带一路”建设，中国政府主导成立了“丝路基金”和“亚洲基础设施投资开发银行”，丝路基金的目的是作为参股投资主体，吸引社会资本参加，而亚投行则主要负责解决后期的项目融资，这种架构设计本身就是基于PPP模式开发项目的思路。
金融机构更倾向于支持中国企业参股国外项目开发。中国资金以往多做“EPC+F”类项目，承包商项目移交后就基本不参与运营。在一些欠发达国家，由于运营维护人员素质跟不上，相当一部分项目难以正常发挥设计作用。因此，包括进出口银行等金融机构最近都提出，今后的中国资金更倾向于支持投资、建设和运维一体的项目。
对于企业，PPP项目需要企业做到“三化”，即：投资开发一体化、产业链一体化、属地化。
中国工程企业“走出去”刚刚经历了一个快速增长的阶段，目前增速放缓，达到一个瓶颈期。随着全球经济的复苏和发展，特别是中国政府提出的“一带一路”国际合作战略，倡导国际性跨区域多边合作，政策倾向于支持中国企业的境外投资，PPP模式作为在发达国家已经比较成熟的商业模式，必将越来越得到普及。■